Völkerrecht und Friedensmissionen

Die Charta der Vereinten Nationen sieht „Friedensmissionen“ jeglicher Art nicht ausdrücklich vor. Als Friedensmissionen werden hier alle multilateralen Friedenseinsätze bezeichnet, die eingerichtet werden, um nach einem externen oder internen gewaltsamen Konflikt zu helfen, die Gesellschaften wieder zu stabilisieren, Frieden zu erhalten bzw. die Grundlagen für einen dauerhaften Frieden aufzubauen.

Allerdings trägt entsprechend der UN-Charta der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen die „Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit“ (Art. 24, Abs. 19). In Wahrnehmung dieser Verantwortung hat sich die Einrichtung von friedenserhaltenden (peacekeeping) Missionen der Vereinten Nationen als ein wichtiges Instrument des internationalen Krisenmanagements herausgebildet. Solche UN-Missionen müssen vom Sicherheitsrat beschlossen werden.

Auch andere Organisationen wie die Europäische Union, die Afrikanische Union oder andere regionale Organisationen können „Friedensmissionen“ durchführen. Wenn diese jedoch militärische Maßnahmen beinhalten, entsprechen sie nur dann dem Völkerrecht, wenn der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen der jeweiligen Organisation ein entsprechendes Mandat erteilt hat. Das ergibt sich aus dem generellen Gewaltverbot in den internationalen Beziehungen, zu dem sich die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen entsprechend der Charta der Vereinten Nationen verpflichtet haben (Art. 2, Abs. 4 der UN-Charta). Von diesem generellen Gewaltverbot gibt es – außer der Mandatierung durch die UN - nur eine weitere Ausnahme: das Recht auf individuelle und kollektive Selbstverteidigung eines jeden Staates im Falle eines bewaffneten Angriffs laut Art. 51 der UN-Charta. Dieses Recht ist jedoch durch die UN-Charta außerordentlich begrenzt, weil es nur gilt, bis der UN-Sicherheitsrat Maßnahmen zur Friedenssicherung und -wiederherstellung ergreift.

Entsprechend der UN-Charta kann der Sicherheitsrat alle ihm geeignet erscheinenden Maßnahmen ergreifen, um Konflikte friedlich beizulegen (Konfliktprävention, Schlichtung etc.) (Kap. VI). Wenn diese Maßnahmen nicht den gewünschten Erfolg haben, kann er feststellen, ob eine „Bedrohung oder ein Bruch des Friedens oder eine Angriffshandlung vorliegt“ und Maßnahmen beschließen, um „den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren oder wiederherzustellen“ (Kap VII, Art. 39). Dazu gehören entsprechend Art. 41 Zwangsmaßnahmen „unter Ausschluss von Waffengewalt“ wie diplomatische und wirtschaftliche Sanktionen. Wenn diese Maßnahmen nicht ausreichen, kann er entsprechend Art. 42 beschließen „mit Luft-, See- oder Landstreitkräften die zur Wahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen“ durchzuführen. Diese militärischen Maßnahmen können von UN-Truppen geleitet werden. Der Sicherheitsrat kann aber auch einzelne Staaten oder Staatengruppen mit einem Mandat ausstatten.

Die friedenserhaltenden UN-Missionen mit Einsatz von Militärs („Blauhelmen“) wurden anfangs ohne jeden Bezug zu diesen beiden entscheidenden Kapiteln der Charta beschlossen. Sie rangieren aber, wie es der damalige UN-Generalsekretär Dag Hammarskjöld 1956 ausdrückte, unter „Kapitel Sechseinhalb“. Inzwischen hat sich der Sicherheitsrat immer öfter auf Kapitel VII der Charta berufen, wenn er friedenserhaltende UN-Friedensmissionen in Postkonfliktsituationen beschloss, in denen der Staat nicht in der Lage war, die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu gewährleisten. Damit erhalten auch die „robusten Mandate“ der UN-Truppen, bei denen der Einsatz von militärischer Gewalt nicht nur zur Selbstverteidigung, sondern auch zur Durchsetzung des jeweiligen Mandats erlaubt ist, eine gewichtigere Basis.

Ein wesentliches Prinzip der friedenserhaltenden Missionen ist, dass die Konfliktparteien bzw. zumindest die Regierung des betroffenen Staates dem Einsatz zustimmen müssen. So kann einerseits das Prinzip der Souveränität und territorialen Integrität der Staaten gewahrt werden. Andererseits ist das die beste Voraussetzung für einen erfolgreichen Einsatz internationaler Akteure. Dieses Prinzip gilt sowohl für UN-geführte wie für von der UN mandatierte Missionen.

Probleme entstehen jedoch dort, wo zwar eine formale Zustimmung der Regierung vorhanden ist, aber keine interne Konfliktregelung vorausgegangen ist. Dort werden UN- bzw. UN-mandatierte Truppen oft als Kriegspartei angesehen. Dies gilt zum Beispiel für Afghanistan, wo die Sicherheitsratsresolutionen sich zwar auf die Zustimmung der afghanischen Regierung stützen können, eine interne Versöhnung allerdings nicht stattgefunden hat.

Ein weiteres Problem ist, dass neuerdings manche Staaten ihre Zustimmung zu UN-Einsätzen begrenzen oder zurückziehen, obwohl das Ziel der Mission nicht erreicht ist. Dies war zum Beispiel 2010 in Burundi, im Tschad und in der Demokratischen Republik Kongo der Fall. Hintergrund sind hauptsächlich Machtinteressen der jeweils in den Adressatenländern Regierenden, zum Teil aber auch die Ineffizienz der Friedensmissionen.

Umstritten ist auch, inwieweit UN-mandatierte Einsätze nach Geist und Buchstaben der Sicherheitsratsresolutionen und der UN-Charta umgesetzt werden. So griffen zum Beispiel 1991 bei der Befreiung Kuwaits nach dem Überfall des Irak unter Saddam Hussein – einem UN-mandatierten friedensdurchsetzenden (peace enforcing) Einsatz - US-Truppen selbst nach Ausrufung des Waffenstillstandes heimkehrende irakische Truppen auf irakischem Boden an und vernichteten sie. Beim von der UN-mandatierten Libyen-Einsatz der NATO 2010 sah die Sicherheitsratsresolution vor, dass militärische Kräfte zum Schutz von libyschen Zivilisten eingesetzt werden. Hingegen erklärten westliche Regierungen einen politischen Regimewechsel zum Ziel der Mission – ein Ziel, das durch die Resolution des Sicherheitsrates nicht gedeckt war.

Die Legitimität von Friedensmissionen von darüberhinaus von folgenden Entwicklungen geschwächt:

• Wo die Friedensmissionen ohne vorherige Zustimmung aller Konfliktbeteiligten agieren und de facto oder de jure über längere Zeit exekutive Funktionen übernehmen (wie zum Beispiel im Kosovo), wird das Selbstbestimmungsrecht und die Demokratie vor Ort ausgehöhlt. Auch antikoloniale Impulse können die Folge sein.
• Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen ist laut Völkerrecht die einzige Institution, die militärische Maßnahmen gegen Staaten oder bewaffnete Kräfte beschließen kann. Allerdings kann er dieses Privileg in der Praxis gegen die Großmächte, die in der UN Vetorecht besitzen, nicht durchsetzen. Wenn der Sicherheitsrat dann – wie im Fall Kosovo oder Irak – nach dem vorläufigen Abschluss der Kämpfe dort Friedensmissionen einrichtet und damit Verantwortung für die Kriegsfolgenbewältigung unternimmt, werden so völkerrechtswidrige Kriege nachträglich legitimiert.
• Einschätzungen und Interessen insbesondere der Vetomächte im Sicherheitsrat sind für die Beschlussfassungen über Friedensmissionen entscheidend. Doch da diese nicht immer übereinstimmen, wird immer wieder mit zweierlei Maß gemessen. Das Wissen um Großmachtinteressen und Doppelstandards belasten auch die einvernehmlich beschlossenen Friedensmissionen.

Quellen und weiterführende Informationen

• Heintze, Hans-Joachim (2007): Staatszentriertes Völkerrecht und nicht-staatliche Gewaltakteure; in: „Wissenschaft & Frieden“, 2007-2, Bonn.
• Paech, Norman und Gerhard Stuby (2001): Völkerrecht und Macht in den internationalen Beziehungen, Hamburg.
• Volger, Helmut (Hrsg.) (2007): Grundlagen und Strukturen der Vereinten Nationen, München/Wien.
• UN Basis-Informationen 39: „UN-Friedensmissionen“; hrsg. von der Deutschen Gesellschaft für die Vereinten Nationen e. V.
• UN Peacekeeping Operations

BICC 11/2011