Der “Forest Law Enforcement, Governance and Trade” (FLEGT) Aktionsplan

Der von der EU-Kommission 2003 verabschiedete Aktionsplan Forest Law Enforcement, Governance and Trade, kurz FLEGT, verfolgt das Ziel, die Einfuhr von illegal geschlagenem Holz in die EU zu verhindern und so zur Bekämpfung des illegalen Holzeinschlags und einer nachhaltigeren Forstwirtschaft in den Holz exportierenden Ländern beizutragen.

Hintergrund für den Aktionsplan bildete die Einsicht, dass die illegale Abholzung von Wäldern und der internationale Handel mit dem so gewonnenen Holz ein weit verbreitetes Problem mit massiven negativen Folgewirkungen auf Mensch, Umwelt und Wirtschaft darstellen. Der Anteil des illegalen Holzeinschlags an der gesamten Abholzung beträgt laut Schätzungen in einigen Ländern bis zu 90 Prozent. Weltweit sind ca. eine Milliarde Menschen auf intakte Wälder als Lebensgrundlage angewiesen. Auch für den Erhalt der Ökosysteme insgesamt spielen Wälder eine unersetzlich wichtige Rolle, zum Beispiel für den Schutz der Artenvielfalt und die Eindämmung der Erderwärmung. Illegaler Holzeinschlag bedeutet zudem auch immer den Verlust privater und staatlicher Einnahmen. Die Weltbank schätzt die so entstehenden Einnahmeausfälle auf 10 bis 15 Milliarden US-Dollar pro Jahr. Nutzholz gilt außerdem als „Konfliktrohstoff“, das heißt die Einnahmen aus dem Export illegal gewonnenen Nutzholzes werden auch für die Finanzierung bewaffneter Konflikte verwendet. Als illegal gilt die Abholzung dann, wenn das am Einschlagort geltende Recht verletzt wird.

Der FLEGT-Aktionsplan steht im Kontext einer Reihe von Maßnahmen gegen illegalen Holzeinschlag sowie zur Rechtsdurchsetzung und Politikgestaltung im Forstsektor (englisch Forest Law Enforcement and Governance, kurz FLEG). Nach Schätzungen werden z.B. etwa 40 Prozent des illegal gehandelten Holzes in die G8-Staaten importiert. Als Reaktion darauf haben diese sich bereits 1998 zu Maßnahmen gegen illegalen Holzeinschlag verpflichtet. Die Weltbank wiederum fördert seit 2001 regionale FLEG-Prozesse zur Unterstützung der bi- und multilateralen Zusammenarbeit gegen Verletzungen von Waldschutzgesetzen. Auch auf dem Nachhaltigkeitsgipfel in Johannesburg 2003 wurde der internationale Konsens über die Wichtigkeit der Bekämpfung des illegalen Holzeinschlags bekräftigt. In einigen internationalen Konventionen, so der Konvention über Biologische Vielfalt (Convention on Biological Diversity, CBD), dem neuen Tropenholzabkommen (ITTA 2006) und dem Washingtoner Artenschutzabkommen (CITES) sind FLEG-Aktivitäten verankert. Sowohl das regelmäßig stattfindende Forum „The Forest Dialogue“ (TFD), an dem zahlreiche internationale Akteure beteiligt sind, als auch das seit 2000 bestehende Waldforum der Vereinten Nationen (Verabschiedung eines rechtlich unverbindlichen Übereinkommens 2007) hat sich u. a. dem Kampf gegen illegalen Holzeinschlag gewidmet.

Ähnlich wie die Aktivitäten im G8-Rahmen ergänzt die EU-Kommission mit dem FLEGT-Aktionsplan bestehende Initiativen um den Aspekt des Handels (T für Trade) und betont damit die gemeinsame Verantwortung der exportierenden und importierenden Länder für die Bekämpfung illegaler Abholzung. Der Aktionsplan, eine 2005 in Kraft getretene EU-FLEGT-Verordnung sowie eine Umsetzungsverordnung von 2008 sehen zwei wesentliche Instrumente vor. Zum einen soll ein Legalitätsnachweis (FLEGT License) die Unbedenklichkeit des gehandelten Holzes bestätigen. Zum zweiten sollen freiwillige Partnerschaftsabkommen (voluntary partnership agreements, kurz VPA) zwischen der EU und den Regierungen der exportierenden Länder die Voraussetzungen für die Vergabe der FLEGT Lizenzen schaffen, die Details dafür klären und so die Einfuhr legal erzeugter Holzprodukte regeln. Länder, die die im Verhandlungsmandat für die VPAs festgeschriebenen gesetzlichen Mindestnormen nicht erfüllen, können zunächst Unterstützungsleistungen für eine Gesetzesreform in Anspruch nehmen.

Die Partnerschaftsabkommen werden von der EU-Kommission mit Unterstützung der EU-Mitgliedsstaaten verhandelt. Mit Ghana, Kamerun, der Republik Kongo (Brazzaville), Liberia, der Zentralafrikanischen Republik und Indonesien wurden bereits VPAs abgeschlossen. Verhandlungen laufen derzeit mit Gabun, DR Kongo, Malaysia und Vietnam. In den teilnehmenden Staaten wird zunächst mit Hilfe von EU-Finanzierung der Aufbau entsprechender Kapazitäten und Institutionen zur Durchsetzung der Forstgesetzgebung vorangetrieben; nach einer vereinbarten Zeitspanne darf dann nur noch das als legal lizensierte Holz in die EU importiert werden. Konkret muss also in den teilnehmenden Staaten die gesamte Produktkette von Waldbau und Holzeinschlag über Verarbeitung und Transport zertifiziert werden oder es muss anderweitig dokumentiert sein, dass die gesamte Lieferkette Kontrollen unterliegt und die entsprechenden Standards erfüllt. Dieses Zertifikat wird dann bei der Einfuhr in die EU von der im jeweiligen Mitgliedsstaat zuständigen Behörde kontrolliert, bevor das Holz verkauft werden darf. Generell sollen Rund- und Schnittholz sowie Furnier -und Sperrholzwaren erfasst werden, die Details sind jedoch auch Gegenstand der VPAs.

Die FLEGT-Lizensierung steht damit neben einer Reihe anderer Zertifizierungssysteme für Nutzholz, von denen das in Europa wohl bekannteste das FSC-Siegel des Forest Stewardship Council ist. Bei diesen Zertifizierungssystemen verpflichten sich Forstbetriebe und nachfolgende Unternehmen freiwillig zur Einhaltung bestimmter vorformulierter Standards. Im FLEGT-Verfahren sollen hingegen zunächst die Voraussetzungen für die Durchsetzung verbindlicher Rechtsstandards geschaffen werden, deren Einhaltung bestätigt werden muss. Bisher sind keine FLEGT-lizensierten Nutzhölzer im Handel, laut dem FLEGT-Informationsportal der EU wird mit der ersten Lieferung 2012 gerechnet.

Auch wenn der FLEGT-Prozess und andere Maßnahmen gegen den illegalen Holzeinschlag positive Schritte waren, verläuft deren Umsetzung allerdings bisher eher schleppend. Unter anderem mangelt es an Transparenz und einer regelmäßigen Kontrolle der Fortschritte. Beispielsweise gibt es keine Pflicht zur regelmäßigen Berichterstattung. In vielen Holz produzierenden Ländern herrschen eine schwache Regierungsführung, Korruption und Defizite der Rechtsstaatlichkeit. Vor diesem Hintergrund werden die exportierenden Länder im Rahmen entwicklungspolitischer Zusammenarbeit nicht nur bei der Waldpolitik, sondern in Bezug auf gute Regierungsführung, Korruptionsbekämpfung und Rechtsdurchsetzung unterstützt. Umweltschutzorganisationen kritisieren jedoch, dass die Lizenzregelungen Lücken aufweisen. So beziehen sich diese nur auf direkte Importe der Partnerländer und nur für bestimmte Produktgruppen. In den vergangenen Jahren ist zu beobachten, dass illegal geschlagenes Holz in Partnerländern legalisiert wird, da nicht kontrolliert wird, ob in die Partnerländer importiertes Holz auch legal geschlagen wurde. Ein anderer Weg führt über Drittländer, wie zum Beispiel China, in denen illegal geschlagenes Holz in ganz- oder halbfertige Holz- oder Papierprodukte verarbeitet und schließlich in die EU importiert wird. So ist ein Rückgang des direkten Export von afrikanischen Rundholz nach Europa zu verzeichnen und eine Anstieg des Import von weiterverarbeiteten Produkten aus China. Deutschland hat eine eigene FLEGT-Strategie entwickelt, die Teil des Sektor Konzepts „Wald und nachhaltige Entwicklung“ des Bundesministeriums für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) ist und in dessen Rahmen FLEGT-Maßnahmen in fast 20 Partnerländern unterstützt werden. Einige der 79 AKP-Staaten Afrikas, der Karibik und der Pazifikregion werden außerdem bei der Umsetzung der FLEGT-Maßnahmen durch das auf vier Jahre angelegte ACP-FLEGT Support Programme unterstützt, das die FAO (Food and Agriculture Organization) mit Finanzierung durch die EU-Kommission umsetzt.

Es ist derzeit noch zu früh, ein eindeutiges Fazit des FLEGT-Prozesses zu ziehen. Klar ist jedoch, dass auch angesichts einiger positiver Entwicklungen im Rahmen bilateraler Verhandlungen das langfristige Ziel, ein multilaterales Regelwerk, in das insbesondere weitere wichtige Importländer außerhalb der EU eingebunden werden sollen (z.B. USA, China und Japan) zu schaffen, bisher noch in weiter Ferne liegt. Eine nachhaltige und gesetzeskonforme Forstwirtschaft kann nur durchgesetzt werden, wenn einerseits die exportierenden Länder die Legalität der der Hölzer garantieren und andererseits die importierenden Länder auf einer Lizenz bestehen. Ein einseitiger Schritt in diese Richtung wurde inzwischen getan: auf EU-Ebene wurde der Import illegaler Holzlieferungen verboten. Unternehmen, die Holzprodukte in die EU importieren, müssen seit November 2010 nachweisen können, dass diese nicht aus illegaler Abholzung stammen. Die Verantwortung der Importeure wurde damit gestärkt.

Quellen und weiterführende Informationen

• Amtsblatt der Europäischen Union (2010): Verordnung (EU) Nr. 995/2010 Des europäischen Parlaments und des Rates über die Verpflichtungen von Marktteilnehmern, die Holz und Holzerzeugnisse in Verkehr bringen
• Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung. N.d. Ziele und Umsetzung von FLEGT-Maßnahmen im Rahmen der deutschen bilateralen Entwicklungszusammenarbeit. Bekämpfung des illegalen Holzeinschlags als Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung.
• European Forest Institute (2008): Forest Law Enforcement, Governance and Trade - European Union approach, EFI Policy Brief 2.
• Heinrich Böll Stiftung (Hrsg.) (2007): Haben und Nicht-Haben. Verantwortungsvolle Ressourcenpolitik im 21. Jahrhundert Berlin: HBS.
• Pathfinder Conference 2010: Illegal Trade in Natural Resources: What can Brussels do?, Seite 29-30.

BICC 01/2012